当前财政条件下结构调整的径

　　郭杰 中国人民大学经济学院教授、博士生导师，国家行政学院经济学部博士后流动站指导老师，中国人民大学培训学院院长、国际教育学院院长。主要研究领域为宏观经济理论与政策、行为金融理论与中国资本市场。在《经济研究》、《金融研究》、《管理世界》等著名学术期刊发表过数十篇与所研究领域有关的论文，主持过国家社科基金重大项目、国家社科基金重点项目、教育部重大项目等宏观经济课题的研究。

　　当前，我国财政面临着总量意义上的收支矛盾和结构意义上的央地矛盾，这两种矛盾实质上是我国财政体制和未来经济社会发展不协调的结果。今天,中国人民大学经济学院教授郭杰围绕这一问题接受《理论周刊》专访，他认为，随着我国经济进入新常态，经济增速放缓、结构调整、新型城镇化推进中的民生支出等问题将会成为在未来较长一段时间内中国经济的新特征，这将导致收支矛盾和央地矛盾合成的财政困局进一步加深，财政风险加大，从而成为中国经济发展的一个重要制约因素。因此，我们应提前布局，找到这种下经济结构调整之。

　　郭杰：具体而言，当前我国经济进入新常态之后，增加值等经济指标放缓，经济条件已经难以支撑税收的超高速增长；体制上我国分税制对税收高速增长的激励也已经消失；在税制方面，伴随着营改增的完成，重复征税等问题大为缓解。因此，未来我国税收会持续低位增长。

　　伴随着税收低位增长的是财政支出刚性增强，支出压力较大。支出压力具体表现在三个方面。首先，为了进一步推动新型城镇化，就需要将大量人员市民化，这个过程中必然导致大量的民生支出增长；其次，未来两到三年内，经济下行压力大，为了稳增长必然需要进行积极的财政扩张，形成了支出的第二个刚性；最后，为了配合一带一等国家战略，财政也需要当仁不让地加大开支。

　　收支矛盾急剧增加必然导致地方债务问题在未来进一步凸显。伴随着支出任务增大，地方面临的收入是税收整体增速下行和营改增之后税源的进一步降低；为了弥补这些收入不足的问题，地方主要依靠卖地收入。但随着房地产市场的局部降温，卖地收入难以持续高增长。这必然导致地方融资能力的大幅下滑。

　　在收支矛盾之外，我国财政央地矛盾进一步加大。在运行20年来，分税制逐渐出与经济社会发展不协调的一面。这种不协调的产生，一方面归因于当年分税制回避了最为重要的间事权分配；另一方面归因于社会发展要求发生变化。由于事权分配问题的长期存在，又导致税权和转移支付制度在后期运行中问题丛生，严重影响了我国经济增长和结构调整。

　　记者：财政收支矛盾和央地矛盾合并构成了我国财政困局，在未来两到三年内，这对我国经济结构调整会产生何种制约？

　　郭杰：虽然强调要让市场在资源配置中起决定作用，但是当前我国的经济结构调整模式总体来看还是推动型。这种径实质上是一种供给型模式，通过政策激励，增加相关行业投资，促进产业结构调整，进而引起总需求结构变化。这种调整模式对支出和减税要求高，势必增加的财政负担，在财政困局下导致结构调整难以为继。同时，由于多年采取投资偏好型经济结构调整模式，导致财政政策在经济结构调整中可以发挥作用的空间不断缩减，边际影响也不断下降。

　　因此我认为，对于传统的经济结构调整模式，无论是作用空间还是政策效果都大打折扣。再加上财政困局的现实约束，传统以投资偏好性结构调整模式将难以为继。

　　郭杰：为了更好地借鉴国际上进行结构调整的经验，我们可以选取美国、英国和日本作为案例，希望从这些国家的经验和教训中获得对我国经济结构调整中的财政政策有意义的启迪。具体如下：第一，扩张性财政政策是经济转型的必要条件；第二，放松管制是促进经济转型的重要手段；第三，促进私人投资和消费是财政政策的核心；第四，发挥市场的基础性调节作用，产业政策定位于市场失灵；第五，在采取积极财政政策时避免过度负债。

　　结合这些经验与中国现实约束，我们需要将当前主导型结构调整模式转变为市场主导型结构调整模式。市场主导型主要依靠市场来配置资源，倾向于需求方来进行结构调整，通过需求结构变化，市场配置资源到特定行业的手段。并不选择未来的发展方向，而是辅助市场来扩大总需求，弥补市场失灵。

　　记者：在经济下行的压力下，实施这一转变如何做到稳定投资，又不会造成新的扭曲呢？

　　首先，市场主导型径还需要发挥重要作用，不仅仅要放松管制，还要通过在基础设施等市场失灵领域的投资来拉动总需求，为企业新产品等创造空间。经济危机之后，我国长期依靠国际贸易快速增长的途径在未来不会重现，同时次贷危机之后国际分工还停留在原有模式，这使得我国从产业链的低端到高端困难重重。为此未来产业结构调整中需求空间主要还在国内。由于消费需要在较长时间才能启动，要稳定中国经济，提高居民收入，从而提高国内需求，仍然需要投资的支持。我们不能因为过去投资中的一些失误就忽视投资。当前我国基础设施还比较薄弱，基础设施投资是既可以稳增长，又可以帮助产业结构升级的一箭双雕之策。这还需要财政支持。当前一种观点认为市场型调整径是放松管制，促进供给。实际上，因为当前经济下行，企业腾挪空间较小。关键是必须通过投资等创造总需求，为企业发展提供空间。

　　其次，由于收益时间长，要进行基础设施投资，必要的支出是不可避免的，也就是在市场主导型结构调整径中需要发挥重要作用，而不是无所作为。结合我国面临财政困局的事实，必须明确财政扩张的目的不是用公共支出代替私人支出，也不是代市场选择未来产业发展的方向，而是通过积极的财政政策拉动私人部门的投资和消费。在经济转型时期，应通过财政政策增加私人部门可支配收入，引导私人部门扩大投资。只有私人部门投资和消费的持续增长才是产业结构优化和持续增长的根本保障。这种投资关键的是并不能针对某一个行业，而是要从通用性角度，为社会提供基础设施。当前可以在智慧城市等主题引导下，从互联网等角度对城市基础设施进行。这种涉及多个行业，哪个行业能获得充分的发展要让市场来选择。因此，在扩大积极财政政策的同时，往往伴随着市场化的。通过市场化，增强市场竞争活力，鼓励创新。在采取积极的财政政策时应避免过度负债，日本近年来持续的扩张性财政政策之所以没有取得预期效果就与预期财政政策的不可持续性有关。

　　记者：市场主导型结构调整径重新定位了和市场的关系，将主要发挥弥补总需求不足、放松管制和矫正市场失灵的作用。在这一进程中，财政体制和政策需要进行哪些变革？

　　郭杰：为了让的作用发挥适当，我们需要进一步构建经济结构友好型财政体系、完善市场体系，矫正市场失灵、合理有序地通过市场机制化解过剩产能，注意控制节奏，不盲目求快、适当扩大财政赤字，稳定总需求，以市场机制培育新兴产业。上述思需要财政体制和政策变革来配套实施。

　　在财政体制方面，事权划分应采取“有收有放”、总体的做法；财权划分应采取“有收有放”、总体分权的做法；财政转移支付应控制规模、优化结构和资金分配方法。

　　在财政支出政策方面，适度地利用投资拉动民间投资，同时，在民生支出方面，注重社会保障政策的调整，以生活保障替代收入保障。第一，发展私人社会福利机构，引入民间资本。以生活保障替代收入保障的一个重要办法便是大力兴建养老院，同时引入民间资本，而则充当其中的监管者。第二，以社区养老作为补充。作为对养老院的补充，还可以发展社区养老。

　　在财政收入政策方面，出于执行的考虑，在积极推进“营改增”的同时，应继续保留生活性服务业营业税，而不应加快步伐。另外，需要在清理税收优惠政策、建立统一市场的下加大对资本所得的征税。重点关注在个人所得税的，个人所得税的方向应是分类与综合相结合。我国实行个人所得税征管存在一个突出的问题：个人所得税是中央与地方共享税，由地方税务局征管，但地方税务局跨界征税或核定个人所得，这使得劳动者的异地兼职收入无法汇总到一个地方来纳税。为了解决这一问题，可以考虑可把工资薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得等劳动所得进行综合纳税，这些所得都是个人劳动所得，由劳动力使用方支付，特点是针对单个人的劳动力价值付费，可以对这些所得综合课税，并统一扣除劳动力的形成和保持的基本成本，同时，劳动所得税应作为省级主体税种。此外，对资本所得税继续实行分类课征，并作为中央税。这种方式既实现了分类与综合相结合的目标，又解决了中央地方共享税带来的问题。除此之外，还有在京沪广三地先行推动房地产税。

　　另外，在当前积极财政政策下，财政赤字要求大量债务的支持，控制债务风险尤其是地方债务风险显得极其重要。就控制地方债务风险而言，主要是建立地方举债的约束机制。具体需要建立市场约束机制、行政约束机制和预算约束机制。在债务问题上，以43号文为标志，我国提出了一些解决原则，例如通过债务置换方式解决2015年到期债务问题。目前一种趋势是利用发债来解决债务问题。我国债务市场透明度较低，第三方监督不严，购买者实际上还是商业银行。这导致这部分资产实际监督力度还不如银行贷款。当前商业银行对银行贷款富有较大责任，而对购买的债券相对责任较轻，实际上使得对购买地方债券的监督比贷款还要弱，更易引发金融风险。因此，我国当前的金融下，需要适度放松地方融资平台贷款，以发展解决问题，以增量化解存量。 （图片 辛可）